Санкции: эффективный инструмент или путь в никуда? Исторический экскурс с Артемом Кирпиченком

Сегодня санкционное давление является важным инструментом внешней политики западных стран по отношению к государствам, которые США и ЕС рассматривают как своих противников. Под санкциями находятся такие государства, как Россия, Китай, Иран, Северная Корея, Венесуэла, Куба и многие другие. Однако эффективность подобного пути экономического давления во внешней политике вызывает многочисленную критику, ставящую под вопрос не только легитимность санкций, но и их эффективность.

Часто в пример действенности санкций приводят пример Южно-Африканской Республики, где международное экономическое давление побудило власти пойти на отмену апартеида. Но реальная история краха расистского режима вызывает сомнение в данном тезисе.

Следует отметить, что в течение долгих десятилетий западные страны не имели претензий к Претории, несмотря на то, что большая часть законов апартеида была принята еще в 1948 году. Европейцы и американцы воспринимали ЮАР как демократическую, рыночную страну и важного союзника в глобальной борьбе с коммунизмом. Партия чернокожего большинства, Африканский национальный конгресс (АНК), была удалена в США из списка террористических организаций только в 2008 году. Арест Нельсона Манделы в августе 1962 года был произведен на основании информации, переданной южноафриканским спецслужбам ЦРУ.

С начала 1960-х годов большая часть стран Африки получила независимость, и это сделало южноафриканский режим «токсичным» в глазах мирового общественного мнения.  Против ЮАР было введено эмбарго на поставки оружия, но время для реальных экономических санкций пришло только через 20 лет. В сентябре 1985 года Европейское экономическое сообщество (предшественник ЕС) ввело запрет на импорт из Южной Африки стали, железа и золотых монет, а также запретило инвестиции в эту страну. Аналогичные санкции ввела и Япония.

Впрочем, политику санкций поддерживали далеко не все. Ярой противницей экономического давления на ЮАР была премьер-министр Великобритании Маргарет Тэтчер. Она переживала за судьбу чернокожего населения этой страны, полагая, что именно оно станет главной жертвой экономического давления. По ее словам, сокращение инвестиций — это «путь бедности, голода и разрушения надежд тех самых людей, которым вы хотите помочь». А ее министр иностранных дел Джон Мейджор иронизировал, что прекращение инвестиций «накормит совесть белых за пределами Южной Африки, но не желудки чернокожих внутри нее».

В Америке санкции стали предметом ожесточенной борьбы между исполнительной и законодательной властью. В 1986 году Конгресс США принял Закон о борьбе с апартеидом (Comprehensive Anti-Apartheid Act), который тогдашний помощник госсекретаря Честер Крокер, выступавший за более тесное сближение с ЮАР, назвал «путем безумия». Президент Рональд Рейган наложил на инициативу конгрессменов вето, но оно было преодолено Палатой представителей. С этого момента кредитование ЮАР было ограничено, был введен запрет на импорт стали, железа, угля, урана, текстиля и сельскохозяйственных товаров. Правда, за рамками санкций оказались такая стратегически важная продукция южноафриканского экспорта, как алмазы и золото.

Но результат экономического давления на южноафриканский режим оказался обескураживающим. Если в 1986 году ВВП ЮАР вырос на 0,5 %, то в 1987 году рост составил 2,6 %, а в 1988 году он достиг 3,2 %! С 1985 по 1989 годы объемы экспорта страны выросли на 26%! Журнал Fortune писал: «Южная Африка — одно из тех немногих бодрящих мест, где большие прибыли и маленькие проблемы. Политическая нестабильность или национализация не угрожают капиталу. Дешевая рабочая сила, процветающий рынок, твердая валюта...».

Провал санкционного давления следует объяснить целой серией мероприятий, предпринятых Преторией для обхода санкций и импортозамещения. Многие компании дешево продали свои активы бизнесменам ЮАР и продолжили сотрудничать с ними в рамках франчайзинговых, технологических и лицензионных соглашений. Чтобы предотвратить бегство капитала, в сентябре 1985 года правительство ЮАР ввело режим двойного обменного курса ранда: теперь компании, которые хотели вывести свои инвестиции, должны были делать это по курсу «финансового ранда», который был на 40% ниже реального курса южноафриканской валюты. Впрочем, потери все равно были значительными. В 1985 году из ЮАР было выведено 9,2 млрд рандов, в 1986-м — 6,1 млрд, в 1987-м — 3,1 млрд, в 1988-м — 5,5 млрд рандов.

Были вложены средства в программы энергетической безопасности. Заблаговременно было принято решение о строительстве атомной электростанции Коберг. Большим успехом южноафриканцев стал проект по производству синтетического топлива из угля на основе синтеза Фишера-Тропша.

Международные связи осуществлялись через сеть тайных посредников, которые обеспечивали поставку в ЮАР важнейших стратегических товаров. Например, через Марокко шли французские военные технологии в обмен на обучение марокканских военных. Во время ирано-иракской войны иранская нефть поступала в Южную Африку, а Тегеран получал оружие компании ARMSCOR. Даже те страны, что принимали санкции против Претории, быстро осознавали, что речь идет о палке о двух концах. Так, Соединенные Штаты зависели от поставок южноафриканских редкоземельных и ценных металлов для своей военной промышленности и были вынуждены организовывать каналы их нелегальных поставок через третьи страны. Секретность подобных связей была обеспечена в ЮАР на законодательном уровне: законом об обороне 1957 года и законом о вооружении 1968 года, предусматривающими лишение свободы за разглашение информации об оборонной деятельности.

Успешному обходу санкций способствовали и субъективные факторы. Серьезные проблемы для южноафриканцев могли создать ограничения на поставку нефти, но страна покупала топливо на международном рынке, а у побережья ЮАР было обнаружено газовое месторождение. В 1980-е годы из-за международной напряженности цены на золото, основной экспортный товар Южной Африки, достигли рекордных показателей, и это принесло огромные прибыли южноафриканским компаниям.

Политика обхода санкций встретила и общественную поддержку среди определенных кругов за границей. Либертарианцы и консерваторы считали, что санкции противоречат идее свободной торговли и единственный способ противодействия апартеиду — это стимулирование экономического обмена и развитие свободного рынка. Американский законодательный совет по обмену, консервативная лоббистская организация, до конца 1980-х годов проводил кампанию против вывода инвестиций из ЮАР.

В конечном итоге демонтаж режима апартеида произошел в 1990-м году и стал результатом, прежде всего, массовых протестов чернокожего населения. Белое меньшинство оказалось неспособно сидеть на штыках в условиях непрекращающегося чрезвычайного положения и пошло на соглашение с лидером АНК Нельсоном Манделой. В его рамках черные южноафриканцы получили гражданские права, а белые сохранили контроль над экономикой страны. Когда в 1993 году корреспондент журнала Time спросил у Манделы, помогли ли санкции положить конец режиму апартеида, тот рассмеялся и ответил: «Конечно же, нет». С ним был согласен и последний белый президент страны Фредерик де Клерк, указавший, что в падении апартеида главную роль сыграл политический фактор.

Итак, история о санкциях, которые вынудили ЮАР отменить расистский режим, скорее всего, является мифом, который вводит в заблуждение, прежде всего, тех, кто верит в него. Санкции не стали тем фактором, который заставил белое меньшинство изменить свою политику, и более того, страны, которые наложили санкции на Южную Африку, в дальнейшем пытались их обойти.